Il valore della memoria, la continuità dell'impegno: nuovi strumenti Ue nella lotta alle mafie

IL VALORE DELLA MEMORIA: LA CONTINUITÀ DELL'IMPEGNO. Nuovi strumenti europei nella lotta alla criminalità organizzata.

Antonio Balsamo (Presidente del Tribunale di Palermo) 

 Innanzitutto, vorrei ringraziare Caterina Chinnici - una grande amica, un grande giudice, un grande membro del Parlamento europeo per l'Italia - per aver organizzato questo incontro che è ancora più significativo proprio mentre stiamo affrontando una guerra alla nostra economia, una guerra ai nostri valori e una guerra al nostro futuro, come affermato nel discorso sullo Stato dell'Unione del 2022 dalla Presidente von der Leyen.
È in fasi storiche come questa che il valore della memoria è ancora più importante.
Ci sono tre dimensioni della memoria, che è allo stesso tempo:
il fondamento dell'identità individuale e collettiva
un ponte tra le generazioni per costruire il futuro della nostra società e della nostra democrazia
lo strumento principale per attuare il diritto alla verità e il diritto alla speranza.
Il nostro futuro dovrà essere costruito su quei valori a cui hanno dedicato la loro vita persone come Rocco Chinnici, Paolo Borsellino, Giovanni Falcone.
Il loro sacrificio può essere considerato un momento fondante della nostra nazione. È uno degli atti che hanno fondato e continueranno a fondare l'unità della polis italiana.
Appartengo a una generazione di italiani che ha conosciuto la giustizia attraverso uomini come Rocco Chinnici. Uomini capaci di diffondere la fiducia nelle istituzioni pubbliche, di scardinare la legge del silenzio che ha dominato la Sicilia per secoli, di unire giustizia e umanità, di far crescere il coraggio nella società civile e nelle giovani generazioni, anche nell'ora più buia.
Grazie a giudici come Rocco Chinnici, molti miei coetanei e io stesso abbiamo visto nella lotta alla criminalità organizzata la strada obbligata per garantire a tutti gli individui, a partire dai membri più vulnerabili della società, il godimento dei diritti umani e delle libertà fondamentali.
Grazie alla sua eredità, quarant'anni fa a Palermo un'intera generazione ha potuto vivere la stessa visione che è alla base delle più recenti iniziative condivise a livello internazionale, come la risoluzione 10/4 adottata dalla Conferenza delle Parti della Convenzione delle Nazioni Unite sul crimine organizzato transnazionale, nel 2020 a Vienna - la cosiddetta "risoluzione Falcone" - e come l'attuale Strategia dell'UE per affrontare il crimine organizzato dal 2021 al 2025.
Una continuità di impegno che lega le idee guida sviluppate in quegli anni drammatici nel nostro Paese - a Palermo, la città che ha saputo trasformare il dolore in speranza - con le recenti proposte legislative che introducono nuovi strumenti europei nella lotta alla criminalità organizzata.
La proposta di regolamento sulla piattaforma di collaborazione delle squadre investigative comuni e il pacchetto di nuove misure dell'Unione europea contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo sono il risultato di un lungo processo storico, che ha avuto una svolta negli anni '80, quando Rocco Chinnici e Giovanni Falcone hanno promosso nuove forme di cooperazione internazionale con i Paesi dell'Unione europea, Stati Uniti e altri Stati di tutto il mondo, sulla base della chiara consapevolezza dello stretto legame tra l'accumulo di ingenti risorse economiche derivanti da attività criminali transnazionali, lo sfruttamento dei più sofisticati canali di riciclaggio attraverso flussi finanziari illeciti e la strategia del "terrorismo politico-mafioso".
Significativamente, Rocco Chinnici è stato uno dei principali sostenitori della normativa (la "legge Rognoni-La Torre") che ha introdotto il modello italiano di confisca non penale, che considerava "uno strumento di eccezionale validità", soprattutto perché consentiva l'utilizzo di mezzi "che possono colpire la mafia nel cuore della sua attività", come la tecnica delle indagini bancarie e societarie. Ha sottolineato l'importanza di tali misure per proteggere i valori della nostra economia sociale di mercato, per difendere la democrazia e lo Stato di diritto, contro il crescente potere finanziario della criminalità organizzata, che minaccia la stabilità anche delle democrazie più solide e manipola interi mercati distorcendo la concorrenza.
A mio avviso, oggi, l'esigenza di garantire un'efficace tutela dei valori fondanti dell'Unione europea è la ragione principale che sta alla base della proposta di una nuova direttiva sul recupero e la confisca dei beni: una proposta che merita il massimo apprezzamento perché consente alla legislazione dell'UE di assumere un ruolo guida nella strategia complessiva per affrontare la dimensione economica della criminalità. Un impegno che risponde alle esigenze dell'intera comunità internazionale e che è stato specificamente assunto dalle Nazioni Unite con la già citata risoluzione Falcone e con la dichiarazione di Kyoto adottata nel 2021.
A questo proposito, l'armonizzazione delle legislazioni nazionali sulla confisca non basata sulla condanna appare della massima importanza sia per il suo impatto sull'efficacia del recupero dei beni in ogni giurisdizione, sia per la sua capacità di facilitare la cooperazione internazionale a livello globale.
Grazie all'impegno congiunto del relatore Loránt Vincze, della relatrice ombra Caterina Chinnici e di molti altri importanti membri del Parlamento europeo, sono stati compiuti importanti progressi. Siamo sulla strada giusta per mettere insieme le migliori esperienze nazionali volte a costruire un "processo patrimoniale" specializzato, condotto parallelamente al procedimento penale e nel pieno rispetto dei diritti fondamentali.
A tal fine, meritano di essere sottolineate alcune caratteristiche del sistema italiano, che è stato tenuto nella massima considerazione dal Ministero della Giustizia ed è stato illustrato in modo approfondito e persuasivo durante i negoziati nel gruppo di lavoro COPEN. E colgo l'occasione per ringraziare il coordinatore del settore Giustizia e Affari Interni della Rappresentanza Permanente d'Italia, Consigliere Gianluca Brusco, e il Consigliere per la Giustizia penale, giudice Gianluca Forlani, per essersi costantemente impegnati in modo molto propositivo al fine di realizzare uno strumento ambizioso. La partecipazione a questa riunione dell'Ambasciatore d'Italia in Belgio e del Rappresentante permanente d'Italia presso il CPS dell'UE è una significativa espressione del forte impegno del nostro Paese in questo importantissimo processo.
Il nostro sistema, caratterizzato da un'ampia gamma di opzioni per il recupero dei beni, coniuga i due aspetti dell'efficienza e delle garanzie, rafforzandosi reciprocamente, e valorizza la cooperazione internazionale, anche per la restituzione dei beni a Stati esteri. È un'espressione significativa di un più generale percorso di sviluppo di un diritto penale post-moderno, capace di superare l'uso esclusivo della pena detentiva e, al tempo stesso, di contrastare efficacemente la dimensione collettiva dei fenomeni criminali. Di conseguenza, mafia, corruzione ad alto livello nel settore pubblico, riciclaggio di denaro vengono affrontati congiuntamente all'interno di un approccio olistico, che tiene conto dell'attuale contesto globalizzato, in cui le dinamiche finanziarie trascendono i confini nazionali e spingono le strutture illegali verso una razionalità imprenditoriale che le rende in gran parte immuni da procedimenti giudiziari relativi a singoli autori di reato.
La valutazione positiva della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo (che ha più volte riconosciuto la piena conformità di tali misure al diritto a un equo processo) ha indotto le più alte Corti dei Paesi stranieri a fornire la cooperazione internazionale richiesta per l'esecuzione della confisca italiana non basata su condanna su beni e conti bancari situati all'estero, anche in assenza di un'analoga forma nazionale di confisca non penale, sulla base delle disposizioni in materia di assistenza giudiziaria contenute nelle Convenzioni ONU e nella Convenzione di Strasburgo.
Per finalizzare al meglio il testo della nuova direttiva UE, ritengo che sarebbero utili ulteriori chiarimenti o aggiunte.
1) Il primo consiste nel lasciare un margine di apprezzamento agli Stati membri per quanto riguarda i prerequisiti della confisca non basata sulla condanna e, allo stesso tempo, fornire indicazioni adeguate alle autorità giudiziarie nazionali; al fine di trovare un giusto equilibrio tra le garanzie sancite dall'articolo 6 della CEDU (che richiedono uno standard di prova sufficiente) e la necessità di migliorare il funzionamento di questo strumento.
2) In secondo luogo, è molto importante chiarire che tutte le forme di confisca possono colpire i beni direttamente o indirettamente appartenenti a una persona oggetto di indagine. In caso contrario, le nuove disposizioni rischiano di diventare inefficaci, perché potrebbero essere considerate inapplicabili nel caso in cui i beni siano solo indirettamente nella disponibilità dell'autore del reato, come di solito avviene per i boss mafiosi che non sono ufficialmente proprietari di alcun bene. È invece indispensabile consentire la confisca dei beni in tutti i casi di proprietà collettiva, che caratterizza l'attività delle associazioni di tipo mafioso, nonché neutralizzare gli effetti di occultamento dei moderni modelli di convergenza di interessi tra organizzazioni criminali e attori economici, come il modello dell'azionariato mafioso.
3) Per garantire la proporzionalità delle misure disciplinate dagli articoli 12, 15 e 16, dovrebbe essere dimostrato un legame tra le attività/condotte criminali e il sostanziale beneficio economico generato, in conformità con i principi stabiliti dalla Corte europea dei diritti dell'uomo nella sentenza emessa il 13 luglio 2021 nel caso Todorov e altri contro Bulgaria.
4) Nella sua Comunicazione sulla Strategia dell'UE per contrastare la criminalità organizzata 2021-2025, la Commissione ha espresso la volontà di proporre nel 2022 una revisione della Direttiva sulla confisca del 2014 anche per garantire "il riutilizzo sociale dei beni confiscati e il risarcimento delle vittime di reato". Tale programma merita certamente di essere attuato. Il riutilizzo sociale dei beni confiscati è un'esperienza significativa espressamente citata nella risoluzione 8/1 adottata nel 2019 dal COSP dell'UNCAC su proposta dell'Ucraina, nella risoluzione 10/4 adottata nel 2020 dalla COP dell'UNTOC e infine nella Dichiarazione politica adottata nel giugno 2021 durante la sessione speciale dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite contro la corruzione. L'obiettivo di questo modello è restituire alla società ciò che la criminalità organizzata le ha sottratto attraverso le attività illegali. Rappresenta una forma di compensazione per le comunità danneggiate dai fenomeni criminali più gravi. Ha un profondo valore economico e simbolico, e dimostra che è possibile trasformare il recupero dei beni in una significativa opportunità per proteggere efficacemente le comunità e rafforzare il coinvolgimento della società civile nel suo complesso nelle strategie di prevenzione e contrasto della criminalità organizzata, anche attraverso la diffusione della cultura della legalità. Un rilevante punto di convergenza tra cooperazione internazionale e riutilizzo sociale dei beni confiscati è l'affectation sociale des immeubles confisques en France.
È stato detto che "il diritto è il legame più forte tra l'uomo e la libertà", che "nel corso della lunga storia dell'umanità, l'uomo ha dovuto lottare per creare un sistema di diritto e di governo in cui le libertà fondamentali fossero collegate all'applicazione della giustizia", che "se i diritti di un uomo sono negati, i diritti di tutti sono messi in pericolo".
Queste parole, usate da Robert F. Kennedy nel suo primo discorso ufficiale dopo essere diventato Procuratore Generale degli Stati Uniti, illuminano la logica del nostro impegno comune contro la criminalità organizzata. Non è solo una questione di giustizia penale. È un modo concreto per riaffermare l'importanza dei valori fondamentali che stanno alla base del sogno europeo, frutto delle lezioni apprese dal nostro continente nel secolo scorso e che continuano ad avere un profondo impatto sull'economia, la politica e la cultura di persone di tutto il mondo.
Come diceva Paolo Borsellino, "la lotta alla mafia (il primo problema da risolvere nella nostra bella e sfortunata terra) non doveva essere solo una distaccata opera di repressione ma un movimento culturale e morale che coinvolgesse tutti e soprattutto le giovani generazioni, le più adatte (...) a sentire subito la bellezza del fresco profumo di libertà che rifiuta il puzzo del compromesso morale, dell'indifferenza, della contiguità e quindi della complicità". Sono stato orgoglioso di sentire queste parole nel giugno 2021 durante la prima Assemblea Generale delle Nazioni Unite dedicata alla prevenzione e alla lotta alla corruzione, tenutasi a New York.
Concludo esprimendo la mia gratitudine a Caterina Chinnici per una continuità di pensiero che ci fa sentire il vero significato dell'identità dell'UE come comunità di valori, in grado di mobilitare l'impegno di quelle giovani generazioni da cui dipende il futuro di tutti noi.

 (Traduzione a cura di Tiziana Fantucchio)

 THE VALUE OF MEMORY: THE CONTINUITY OF COMMITMENT. 

New European instruments in the fight against organized crime.

Antonio Balsamo (President of the Tribunal of Palermo) 

 First of all, I would like to thank Caterina Chinnici - a great friend, a great judge, a great members of the European Parliament for Italy - for organizing this meeting which is even more significant just as we are facing a war on our economy, a war on our values ​​and a war on our future, as stated in the 2022 State of the Union Address by President von der Leyen.
It is in historical phases like this one that the value of memory is even more important.
There are three dimensions of memory, which is at the same time:
the foundation of individual and collective identity
a bridge between generations to build the future of our society and our democracy
the main instrument to implement the right to truth and the right to hope.
Our future shall be built on those values ​​to which people like Rocco Chinnici, Paolo Borsellino, Giovanni Falcone have dedicated their lives.
Their sacrifice can be considered as a founding moment of our nation. It is one of the acts that have founded and will continue to found the unity of the Italian polis.
I belong to a generation of Italians who got to know Justice through men like Rocco Chinnici. Men capable of spreading trust in public institutions, of undermining the law of silence that has dominated Sicily for centuries, of joining justice and humanity, of making courage grow in civil society and in the younger generations, even in the darkest hour.
Thanks to judges like Rocco Chinnici, many of my peers and myself have seen the fight against organized crime as the obligatory path to ensure that all individuals, starting with the most vulnerable members of society, can enjoy their human rights and fundamental freedoms.
Thanks to his legacy, forty years ago in Palermo an entire generation was able to live the same vision that underlies the most recent initiatives shared at the international level, such as resolution 10/4 adopted by the Conference of the Parties to the United Nations Convention on transnational organized crime, in 2020 in Vienna – the so-called “Falcone resolution” – and such as the current EU Strategy to tackle Organised Crime from 2021 to 2025.
A continuity of commitment links the leading ideas developed in those dramatic years in our home country - in Palermo, the city that was able to transform sorrow into hope - with the recent legislative proposals introducing new European instruments in the fight against organized crime.
The Proposal for a regulation on Joint Investigation Teams collaboration platform and the proposed package of New EU measures against money laundering and terrorist financing are the result of a long historical process, which went through a turning point in the 1980s, when Rocco Chinnici and Giovanni Falcone promoted new forms of international cooperation with EU countries, the US and other States all over the world, based on the clear awareness of the close link between the accumulation of huge economic resources resulting from transnational criminal activities, the exploitation of the most sophisticated money laundering channels through illicit financial flows, and the strategy of "political-mafia terrorism".
Significantly, Rocco Chinnici was one of the main supporters of the legislation (the “Rognoni-La Torre law”) that introduced the Italian model of non-conviction-based confiscation, which he considered as “an instrument of exceptional validity”, particularly because it allowed the use of means “that can affect the mafia at the very heart of its activity”, such as the technique of banking and corporate investigations. He underlined the importance of such measures to protect the values ​​of our social market economy, to defend democracy and the rule of law, against the growing financial power of organised crime, which threatens the stability of even the most solid democracies and manipulates entire markets by distorting competition.
In my view, today, the need to guarantee effective protection of the founding values ​​of the European Union is the main reason behind the proposal for a new directive on asset recovery and confiscation: a proposal which deserves the highest appreciation because it allows EU legislation to take the lead in the overall strategy for addressing the economic dimension of crime. A commitment which responds to the needs of the entire international community and has been specifically undertaken by the United Nations with the already mentioned Falcone resolution and with the Kyoto declaration adopted in 2021.
In this regard, the harmonization of national legislations on non-conviction-based confiscation appears of the utmost importance both for its impact on the effectiveness of asset recovery in each jurisdiction, and for its ability to facilitate international cooperation at a global level.
Thanks to the joint commitment of rapporteur Loránt Vincze, shadow rapporteur Caterina Chinnici and many other prominent members of the European Parliament, important progress has been made. We are on the right track to pool the best national experiences aimed at building a specialized "trial on assets", conducted in parallel with criminal proceedings and in full respect of fundamental rights.
For this purpose, certain characteristics of the Italian system deserve to be underlined, and this is the reason why it was taken into the highest consideration by the Ministry of Justice and was illustrated in an in-depth and persuasive manner during the negotiations in COPEN working group. And I take the opportunity to thank the coordinator of Justice and Home Affairs of the Permanent Representation of Italy, Counselor Gianluca Brusco, and the criminal Justice Counselor, judge Gianluca Forlani, for being constantly engaged in a very proactive way in order to achieve an ambitious instrument. The participation in this meeting of the Ambassador of Italy in Belgium and of the Permanent Representative of Italy to the EU PSC is a meaningful expression of the strong commitment of our country to this very important process.
Our system, characterized by a wide range of options for asset recovery, combines the two aspects of efficiency and guarantees, mutually reinforcing each other, and enhances international cooperation, also for the return of assets to foreign States. It is a meaningful expression of a more general path of development of a post-modern criminal law, capable of overcoming the exclusive use of the prison sentence and, at the same time, to effectively combat the collective dimension of criminal phenomena. As a result, mafia, high-level corruption in the public sector, money laundering are jointly addressed within a holistic approach, taking into account the current globalized context, where financial dynamics transcend national boundaries and drive illegal structures towards an entrepreneurial rationality which makes them largely immune to judicial proceedings relating to individual offenders.
The positive assessment made by the European Court of Human Rights (which has repeatedly acknowledged the full compliance of such measures with the right to a fair trial) has led the highest Courts of foreign countries to provide the requested international cooperation towards the enforcement of Italian non conviction based confiscation on properties and bank accounts located outside abroad, even in the absence of a similar domestic form of non-criminal confiscation, on the basis of the mutual legal assistance provisions contained in the UN Conventions and the Strasbourg Convention.
To finalize the text of new EU directive in the best possible way, I think some further clarifications or additions would be helpful.
1) The first consists of leaving a relevant margin of appreciation to member States with regards to the pre-requisites of non-conviction-based confiscation and, at the same time, providing adequate guidance to the national judicial authorities; in order to strike a fair balance between the guarantees enshrined in Article 6 of the ECHR (which require a sufficient standard of proof) and the need to improve the functioning of this instrument.
2) Secondly, it is very important to clarify that all the forms of confiscation can affect the property directly or indirectly belonging to a person subject to the investigation. Otherwise, the new provisions risk becoming ineffective, because they could be considered inapplicable where the assets are only indirectly available to the offender, as is usually the case for mafia bosses who are not officially the owners of any assets. Instead, it is essential to allow the confiscation of assets in all cases of collective property, which characterizes the activity of mafia-type associations, as well as to neutralize the concealing effects of modern models of convergence of interests between criminal organizations and economic actors, such as the model of the mafia shareholding company.
3) To guarantee the proportionality of the measures regulated in Articles 12, 15 and 16, a link between criminal activities/conduct and the substantial economic benefit generated should be demonstrated, in compliance with the principles set out by the European Court of Human Rights in its judgment issued on 13 July 2021 in the case Todorov and Others v. Bulgaria.
4) In its Communication on the EU Strategy to tackle Organised Crime 2021-2025, the Commission expressed its willingness to propose in 2022 a revision of the 2014 Confiscation Directive also to ensure “social reuse of confiscated assets and compensation of victims of crime”. Such a program certainly deserves to be implemented. The social reuse of confiscated assets is a meaningful experience expressly mentioned in resolution 8/1 adopted in 2019 by the UNCAC COSP upon proposal made by Ukraine, in Resolution 10/4 adopted in 2020 by the UNTOC COP, and finally in the Political Declaration adopted in June 2021 during the special session of the UN General Assembly against corruption. The aim of this model is to give back to society what organized crime had taken away from it through illegal activities. It represents a form of compensation for communities that have been damaged by the most serious criminal phenomena. It has a deep economic and symbolic value, and it shows that it is possible to turn asset recovery into a significant opportunity to effectively protect communities and to enhance the involvement of civil society as a whole in the strategies to prevent and combat organized crime, also through the spread of the culture of lawfulness. A relevant point of convergence between international cooperation and social reuse of confiscated assets is l’affectation sociale des immeubles confisques en France.
It has been said that “law is the strongest link between man and freedom”, that “throughout the long history of mankind, man has had to struggle to create a system of law and of government in which fundamental freedoms would be linked with the enforcement of justice”, that “if one man’s rights are denied, the rights of all are endangered”.
Those words, used by Robert F. Kennedy in his first formal speech after becoming US Attorney General, illuminate the rationale behind our common commitment against organized crime. It is not just a matter of criminal justice. It is a concrete way to reaffirm the importance of core values that lie at very heart of that European dream which was which was the fruit of lessons learned by our continent in the past century and continues to have a profound impact on the economy, politics and culture of people from all around the world.
As Paolo Borsellino said, “the fight against the mafia (the first problem to be solved in our beautiful and unfortunate land) was not to be just a detached work of repression but a cultural and moral movement involving everyone and especially the younger generations, the most suitable (…) to immediately feel the beauty of the fresh scent of freedom that refuses the stench of moral compromise, indifference, contiguity and therefore complicity”. I was proud to hear these words in June 2021 during the first-ever United Nations General Assembly dedicated to preventing and combating corruption, held in New York.
I would like to conclude by expressing my gratitude to Caterina Chinnici for a continuity of thought which makes us feel the true meaning of the EU's identity as a community of values, which can mobilize the commitment of those young generations on which the future of us all depends.