Gli sconosciuti programmi europei a gestione diretta

1.Opportunità che non si sanno cogliere

Un fiume di miliardi di euro di finanziamenti ci scorre sotto gli occhi ma la Sicilia e più in generale le regioni meridionali non sanno attingervi. Sono i “Programmi comunitari a gestione diretta”. Accanto ai Programmi comunitari riguardanti in prevalenza i Fondi Strutturali e la Politica di Coesione (cofinanziati e gestiti con importi preassegnati dalle Amministrazioni centrali ossia dai Ministeri dello Stato membro – PON – e dalle sue Regioni - POR –) anche nel ciclo di programmazione 2014 – 2020 l’Unione Europea si è riservata una gestione diretta per numerosi suoi Programmi dotati di ingenti risorse. La loro attuazione avviene tramite periodici bandi, avvisi pubblici e chiamate a progetto emanati dalle Direzioni Generali della Commissione Europea.

Sono ben ventotto: “Afis”, “Cosme”, “Diritti e cittadinanza”, “Dogana 2020”, “Erasmus+”, “Europa creativa”, “Europa per i cittadini”, “Fiscalis 2020”, “Fondo asilo e migrazione”, “Fondo per la sicurezza interna”, “Giustizia”, “Hercule III”, “Horizon”, “Life”, “Meccanismo europeo per la protezione civile”, “Meccanismo per collegare l’Europa”, “Pericle”, “Programma consumatori”, “Programma per il cambiamento e l’innovazione sociale”, “Programma salute per la crescita”, “Strumento a favore della Groenlandia”, “Strumento di partenariato con i paesi terzi”, “Strumento europeo di vicinato”, “Strumento finanziario per la promozione della democrazia e dei diritti umani”, “Strumento per l’assistenza alla preadesione”, “Strumento per la cooperazione allo sviluppo”, “Strumento per la cooperazione in materia di sicurezza nucleare”, “Strumento per la stabilità”.

I Dipartimenti della Regione non li seguono, faticosamente impegnati come sono nell’attuazione dei Fondi strutturali ovvero dei Programmi Operativi Regionali (POR) di loro competenza. Così il ricorso a qualcuno dei “Programmi comunitari a gestione diretta” si riduce agli sporadici casi di iniziativa di qualche ente locale più avveduto od attrezzato ma sempre in una logica consulenziale. La verità è che quello dei “Programmi a gestione diretta” della Unione Europea è un mondo sostanzialmente ignoto ad amministratori, progettisti, tecnici e burocrati siciliani e più in generale del Meridione. Purtroppo per noi è anche una ricca opportunità di cui sconosciamo perfino l’esistenza. Risorse ingentissime che lasciamo ad altri paesi dell’Unione ben più attrezzati di noi.

Come si evince dalla loro denominazione, parecchi di questi Programmi hanno finalità settoriali specifiche che non ci appartengono o non sono destinati ai nostri territori. Ma buona parte potrebbero interessarci ed esserci utili, eccome. Invece il loro - chiamiamolo così - “tasso di atterraggio” da Roma in giù lascia molto a desiderare, spesso è risibile. Con rare eccezioni come “Erasmus+” per gli universitari, probabilmente tra tutti i Programmi il più noto e gettonato. Un minimo di conoscenza si ha per qualche altra sigla come “Horizon” e “Life”. Per il resto buio quasi totale.

2.Settori e temi sui quali si interviene

Ma vediamo se non altro di capire, in estrema sintesi, di cosa si occupano i “Programmi comunitari a gestione diretta”. Cominciamo da “Afis”: riguarda un sistema di informazione antifrode per lo scambio di informazioni a livello europeo. “Cosme” è un Programma molto importante per la competitività delle imprese, a partire dalle PMI. “Diritti e cittadinanza” si propone di contribuire a rendere i diritti e le libertà delle persone effettive nella pratica, facendoli conoscere meglio ed applicandoli in modo più coerente in tutta l’UE. “Dogana 2020” è il Programma orientato specificamente verso il funzionamento dell’unione doganale dell’UE. “Erasmus+” riunisce in un unico programma semplificato il programma per l’Apprendimento permanente, il programma Gioventù in Azione ed altri cinque precedenti programmi compresi Erasmus Mundus e Tempus del ciclo 2007 – 2013. “Europa creativa” sostituisce i tre precedenti programmi Cultura, Media, Media Mundus. “Europa per i cittadini” per sensibilizzare ai diversi aspetti della cittadinanza europea sostiene gruppi di riflessione, gruppi di cittadini e altre organizzazioni della società civile. “Fiscalis 2020” si propone di migliorare il finanziamento dei regimi fiscali, in particolare tramite la cooperazione tra i paesi partecipanti, le rispettive autorità fiscali, i loro funzionari ed esperti esterni. “Fondo asilo e migrazione”: la priorità è lo sviluppo del sistema europeo comune di asilo ed in particolare le azioni per migliorare le condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo e le procedure di asilo oltre che per migliorare l’efficacia del sistema di condivisione delle responsabilità degli stati membri. “Fondo per la sicurezza interna” finanzia azioni per controllare i confini esterni dell’Unione e applicare le regole europee in materia di visti. “Giustizia” interviene in materia di giustizia penale, civile, prevenzione e informazione in materia di droga. “Hercule III”: obiettivo generale tutelare gli interessi finanziari dell’Unione, migliorando in tal modo la competitività dell’economia europea e garantendo la protezione del denaro dei contribuenti; obiettivo specifico prevenire e contrastare la frode, la corruzione ed ogni altra azione illecita lesiva degli interessi finanziari dell’Unione. “Horizon” riunisce in un unico importantissimo Programma tutti gli investimenti della UE per la ricerca e l’innovazione e mira così a potenziare la competitività nelle PMI. “Life” riguarda significativi interventi in materia di ambiente ed azioni per il clima. “Meccanismo europeo per la protezione civile”: elaborare misure per la prevenzione delle catastrofi; risposta rapida ed efficiente alle catastrofi; garantire una adeguata preparazione degli operatori della protezione civile rispetto alle emergenze. “Meccanismo per collegare l’Europa”: completare il mercato unico delle reti di trasporto, dell’energia, per il digitale. “Pericle”: combattere la falsificazione e le frodi, proteggere l’euro da falsificazioni e frodi. “Programma consumatori”: porre i consumatori al centro del mercato unico, conferire loro i poteri per parteciparvi attivamente, far sì che funzioni a loro vantaggio. “Programma per il cambiamento e l’innovazione sociale”: occupazione e solidarietà sociale, rete dei servizi per l’impiego e la mobilità professionale, microfinanza e imprenditoria sociale. “Programma salute per la crescita” sostiene gli Stati membri ad affrontare con efficacia le sfide economiche e demografiche che interessano i sistemi sanitari e permettere alla popolazione di vivere in buona salute e più a lungo. “Strumento a favore della Groenlandia”: non ci riguarda in quanto ha come obiettivo il sostegno alla Groenlandia in ragione della sua importanza geostrategica. “Strumento di partenariato con i paesi terzi”: promuovere gli interessi dell’Unione Europea sostenendo la dimensione esterna delle politiche interne. “Strumento europeo di vicinato” punta a rafforzare le relazioni bilaterali con i paesi partner e portare benefici concreti in tema di democrazia, stato di diritto, diritti umani, programmi di cooperazione bilaterale, regionale e transfrontaliera. “Strumento finanziario per la promozione della democrazia e dei diritti umani”: interventi in tema di democrazia e diritti umani. “Strumento per l’assistenza alla preadesione” è destinato ai paesi in preadesione all’Unione nei settori di intervento della transizione e dello sviluppo istituzionale, occupazione, sviluppo regionale, agricoltura, cooperazione territoriale e regionale. “Strumento per la cooperazione allo sviluppo”: eliminazione della povertà e mantenimento dell’impegno della UE sugli obiettivi di sviluppo. “Strumento per la cooperazione in materia di sicurezza nucleare”: cultura della sicurezza nucleare, attuazione degli standard più elevati di sicurezza nucleare e radioprotezione, rifiuti radioattivi e smantellamento degli ex siti nucleari, salvaguardie concernenti il materiale nucleare nei paesi terzi. Infine “Strumento per la stabilità” ha sostituito l’omonimo programma del periodo 2007 – 2013.

Le originarie dotazioni finanziarie ci dicono poco circa le risorse potenziali che lasciamo intatte e dunque consegniamo di fatto alle altre regioni europee ben più attrezzate rispetto alla nostra incapacità e trascuratezza. Ad esempio per “Erasmus+” c’erano originariamente a disposizione nel bilancio comunitario 14,7 miliardi di euro su scala continentale, per “Europa creativa” 1,4 miliardi di euro, per “Europa per i cittadini” 185,4 milioni di euro, per “Life” 3,4 miliardi, per il “Meccanismo per collegare l’Europa” 33,2 miliardi di euro, per “Horizon” 79,4 miliardi di euro. Ora, se è vero che alle regioni ed ai territori più in ritardo di sviluppo, come siamo noi, la Commissione destina più che altro i Fondi Strutturali cofinanziati e non i suoi “Programmi a gestione diretta”, è altrettanto vero che anche solo riuscire a presentare in questo blocco gestito direttamente dalle Direzioni Generali di Bruxelles alcune centinaia di buoni progetti ed a farseli finanziare costituirebbe un successo nonché una opportunità considerevole - potenzialmente nell’ordine di parecchie centinaia di milioni di euro – in termini di investimenti, realizzazioni, infrastrutture, lavoro, occupazione.

3.Perchè lasciare perdere?

La Regione Siciliana, con notevolissime sofferenze organizzative e finanziarie, si dedica ai più noti Programmi a dotazione preassegnata di cui è per una modesta quota cofinanziatrice e, soprattutto, intermediaria con ampi poteri nella gestione: “Programma Operativo Fesr 2014 – 2020” (dotazione 4,557 miliardi di euro), “Programma Operativo FSE 2014 – 2020” (dotazione 820 milioni di euro), “Programma di Sviluppo Rurale” (dotazione 2,184 miliardi di euro). Ai quali vanno aggiunti tre programmai minori: “Italia – Malta” (52 milioni), “Italia – Tunisia” (33,3 milioni più la quota dei privati; questo programma fa eccezione per la sua atipicità gestionale: è demandata alla Regione Siciliana anche se “Italia – Tunisia” opera nell’ambito dello “Strumento europeo di vicinato”, dunque di un programma che rientra tra quelli a gestione diretta) e infine il Programma concernente il settore della pesca “Feamp 2014 2020”. Il Programma della pesca è nazionale e non regionale ma alla marineria siciliana è destinata una quota preassegnata di 118,1 milioni di euro.

L’Ufficio di Bruxelles della Regione negli anni ha tentato di fornire qualche timido supporto ai pochi enti locali siciliani o ad aziende ed operatori isolani intenzionati ad avventurarsi nel defatigante cimento di attuare qualche iniziativa finanziata dai “Programmi a gestione diretta”. Ma l’Ufficio di Bruxelles è spesso apparso ai più come un onerosissimo peso per la Regione piuttosto che come una opportunità. Ora se ne ipotizza una nuova organizzazione più attenta al supporto ad enti ed aziende siciliani che vogliono ricorrere ai “Programmi comunitari a gestione diretta”. Speriamo e confidiamo che davvero sia così e che un necessario rilancio passi anche per una più palpabile attenzione alla tipologia di finanziamenti di cui si argomenta in questo nostro contributo.

Ma il ruolo della Regione o, se si preferisce, il deficitario ruolo delle Regioni – tranne poche ed avvedute eccezioni come al solito dell’Italia settentrionale e centrale – è solo una parte sia del problema che delle soluzioni. Diciamocelo francamente: la progettazione per questo tipo di fondi è complessa. Normalmente in inglese, richiede come sua costante una condizione: partenariati europei con città e regioni o enti culturali ed universitari. Partenariati con istituzioni regionali e locali di altri paesi europei complicatissimi da mettere su. Scoraggianti. Risultato: il solito, triste “Lasciamo perdere, meglio non metterci mano”. Quel poco che si realizza è opera di consulenti e società specializzate in attività di supporto, assistenza tecnica, azioni di sistema. Non ci aiuta certo la spaventosa crisi degli enti locali grandi e piccoli. Si dibattono in carenze di organico e finanziare tali che i comuni isolani, per quanto ci riguarda direttamente, spesso non sono in grado di gestire con i loro falcidiati uffici tecnici neppure le più banali delle manutenzioni o con le loro ragionerie neppure la predisposizione delle buste paga dei dipendenti comunali.

4.Una proposta di prospettiva e programmazione. Meglio: un investimento per il futuro

Più in generale, come si dice in casi del genere con l’immancabile ricorso ad una frase fatta, “Ci manca la cultura e ci manca l’esperienza” per questa tipologia di progettazione complessa. Ed è vero. Ecco perché - accanto all’auspicio che la Regione non continui come in passato a disinteressarsi dei “Programmi comunitari a gestione diretta” – avanziamo in questo nostro contributo una precisa proposta. Un intervento di prospettiva, se possibile ancora più radicale ed incisivo rispetto ad una maggiore attenzione da parte della Regione. Introdurre nelle Università siciliane una nuova materia: “Fondi Strutturali e Programmi UE a gestione diretta”. Con apposite cattedre o in subordine con l’inserimento all’interno di una cattedra compatibile di facoltà economiche, giuridiche, tecniche di un corso/modulo con la stessa denominazione.

Le università siciliane non propongono nella loro offerta disciplinare una specifica materia così concepita. Nella migliore delle ipotesi, in modo piuttosto parziale e segmentato, ci si accosta al tema con sporadici cicli di seminari. La conseguenza è che né a monte i corsi di profilo squisitamente giuridico di “Diritto dell’Unione Europea” né a valle e per i profili economici nei Dipartimenti di Economia o territoriali per i corsi attinenti alla progettazione di singole operazioni nei Dipartimenti di Architettura/Ingegneria si intercettano in modo sistemico organizzazione, funzionamento, strumentazione dei Fondi Strutturali dell’Unione Europea (Fondi SIE nel corrente periodo di programmazione 2014- 2020). E meno che meno i corsi intercettano i Programmi gestiti direttamente dalle Direzioni Generali della Commissione Europea. Fa eccezione per i secondi il Programma “Erasmus+” per ovvi motivi in ambito universitario.

In breve, gli studenti universitari siciliani non hanno la possibilità di conoscere i meccanismi principali della galassia dei Programmi Operativi Nazionali (PON) gestiti dai Ministeri e dei due POR regionali finanziati con i due Fondi FESR e FSE. Eppure stiamo parlando di strumenti di programmazione e finanziari che in Italia mobilitano nel ciclo 2014 - 2020 risorse di cofinanziamento comunitario per 29,6 miliardi di euro a cui si aggiunge un altro 25 per cento circa di cofinanziamento nazionale (Stato e Regione nel caso dei POR).

La formazione viene demandata a complessi itinerari - molto postlaurea - affidati nella migliore delle ipotesi a rari stage negli uffici regionali che si occupano dell’attuazione dei Programmi FESR e FSE e, in prevalenza, ai reclutamenti effettuati dalle grandi società di consulenza private o dalle società in house. Analoghi ragionamenti vanno fatti per il settore agricolo e per il suo PSR finanziato dal Fondo FEASR. Il paradosso è che non solo ci si concentra sulla consulenza per la predisposizione del singolo progetto e assai meno attenzione si dedica alla conoscenza della complessiva architettura del sistema dei fondi europei – programmazione, gestione, monitoraggio, comunicazione, controlli, rendicontazione, ecc. - ma che esistono prospettive di spazi occupazionali che rimangono insoddisfatte: società private e strutture pubbliche in Sicilia hanno spesso difficoltà a reclutare giovani professionisti con una solida preparazione di base per fornire assistenza tecnica e supporto a Dipartimenti regionali e Comuni in affanno per l’attuazione dei due POR FESR e FSE nel territorio regionale. E’ un bacino professionale che già una conoscenza “ufficiale” e curriculare nel corso della formazione universitaria viceversa potrebbe incoraggiare numericamente, sia come approccio intellettuale che come futura proiezione occupazionale.

Quella descritta è la situazione riferita ai Fondi Strutturali SIE intermediati dalla Regione, che bene o male opera con i suoi uffici delle tre Autorità – di Gestione, di Certificazione, di Audit – e con i Dipartimenti attuatori/Centri di responsabilità. Ma si può considerare anche per le operazioni destinate alla Sicilia degli undici PON gestiti dai Ministeri: “Per la scuola”, “Sistemi di politiche attive per l’occupazione”, “Inclusione”, “Città metropolitane”, “Governance e capacità istituzionale”, “Iniziativa occupazione giovani”, “Ricerca e innovazione”, “Imprese e competitività”, “Infrastrutture e reti”, “Cultura”, “Legalità”. E ancora più deficitaria – come abbiamo osservato - è la situazione riguardante i Programmi comunitari gestiti direttamente dagli uffici della Commissione Europea di Bruxelles.

Già informare e formare gruppi di studenti universitari siciliani, facendoli accostare a questo universo terminologico, procedurale, di dinamiche attuative, tecniche e rendicontative significherebbe ampliare alla base la potenziale offerta professionale che potrebbe coltivare e irrobustire le modalità di accesso a tali risorse, non prive di complessità ma alla fine padroneggiabili con l’aiuto della competenza e dell’esperienza. Insomma, cominciare a creare expertise già dalle aule universitarie, certamente poi da consolidare e perfezionare come preparazione ed esperienza. Ma intanto la preparazione “parte” dall’università.

Dunque elevare al rango ed alla dignità di disciplina universitaria l’insegnamento dei temi in argomento. Con molteplici ricadute positive: proiezione occupazionale concreta dei giovani laureati; ampliamento del bacino di supporto consulenziale e di assistenza tecnica alle Pubbliche Amministrazioni; sviluppo delle competenze tecniche finalizzate all’utilizzazione dei Programmi comunitari, in particolare di quelli piuttosto negletti a gestione diretta. Di puntellare le amministrazioni pubbliche si avverte un grande bisogno. Preparazioni radicate ed organiche potrebbero aiutare ad evitare le criticità provocate negli uffici da approssimative expertise con formazione “da ultimo momento” o da pretese di learning by doing in un settore complesso, nel quale gli uffici della Commissione Europea di Bruxelles, in particolare quelli di audit, non esercitano un ruolo partenariale ma da intransigente controparte. E infatti sono puntualmente dolori quando si è alle prese con qualcuno dei sempre più frequenti audit della Commissione.

5.Perchè per il futuro non “ci manchi la cultura” per sfruttare queste occasioni di sviluppo

Se è vero che “Ci manca la cultura” per sfruttare al meglio per la nostra anemica economia regionale i “Fondi Strutturali” intermediati e, ben più, i “Programmi europei a gestione diretta” – ed è vero – cominciamo ad ampliare sensibilmente il numero dei potenziali addetti ai lavori, cominciamo dall’abc, dalla aule universitarie dove si fa cultura e conoscenza e dove si dovrebbero creare i percorsi di collegamento con il mondo del lavoro e dell’occupazione. Cominciamo dai giovani poco più che ventenni che rispetto ai loro padri e ai loro nonni possono contare su due marce in più che servono da premessa e da base: 1) sovranismi o non sovranismi, muri o non muri, confini o non confini, hanno ormai connaturato un approccio mentale realmente “europeo” specie in tema di spostamenti e contatti; 2) masticano l’inglese decisamente meglio di noi e – già con una formazione di base universitaria da consolidare, aggiornare, applicare con ulteriore formazione specialistica in istituzioni europee, enti pubblici, aziende, stage vari - dimostreranno attitudine e meno angustie ad interagire con progettisti di altre città e regioni d’Europa. Ed a lavorare con loro per iniziative che richiedono partenariati concretamente europei.

Con una puntualizzazione finale. Finché esisterà l’Unione Europea necessariamente esisteranno i Programmi d’intervento comunitari, quelli cofinanziati della politica di coesione e quelli a gestione diretta. Il disegno del dopo 2020 è già in preparazione da tempo. E, dopo il ciclo 2021 – 2027 - con tutte le modifiche organizzative ed attuative del caso, al momento non prevedibili - interverrà il dopo 2027. Il rischio di sprecare risorse per formare inutilmente nuove professionalità non esiste.